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一、 大陆与台湾比较在养老福祉上存在着阶段性差距
台湾早在1980年就制定了《老人福利法》，对于老人的“经济安全”、“服务措施”、“保障措施”等方面做出明文规定，并制定执行“照顾服务产业发展方案”等一系列政策规章。经过多年努力，台湾的老人照顾产业已渐成形，在全球范围内形成了有自己特点的多元化养老服务体系。目前台湾面临着老龄化和劳动力紧缩的双重压力，重点关注高龄失业和老人长期照顾的双重问题。与之相比，大陆的养老服务事业仍在探索中。1983年民政部提出兴办社会福利事业要广开门路，采取多种渠道的思路，此后养老福利服务开始呈现社会化趋势，在政府不断将空间让渡给社会力量的过程中，试图走出一条政府倡导资助、社会力量广泛参与的社会化道路。但无论从规模上还是效率上来看，这种探索都始终处于初级阶段，迫切需要扩大社会化养老服务的规模和水平。具体地说，大陆与台湾在养老福祉上的阶段性差距主要体现在以下几个方面：
一是政府责任。两岸政府都高度重视老人福祉建设，但在具体操作上存在一些差异。台湾政府采取选择性进入的方式，首先开办低收入户全额补助服务时数，接着实施“非中低收入户时能老人及身心障碍者补助使用居家服务试办计划”，即将居家服务对象由原先的“低收入户”和“中低收入户”失能者，扩展至一般“非中低收入户”的失能者，随后又试办“极重度失能者居家服务部分时数补助”。政府始终将照顾服务产业的宣导主力放在“免费补助”阶段，各级政府对老年人给予大量补贴。而在大陆则以地方自主性推动居多，近年来北京、南京、上海、大连、长春等地开始实施高龄老人养老补贴、政府购买居家养老服务制度和养老机构一次性建设补贴等补助形式，具体标准由各地方政府根据自身实际情况酌情而定，中央政府不做具体规定，各地普遍存在服务对象范围窄、补助标准低的问题，且尚未制度化。
二是法律保障。台湾在未进入老龄化社会时就已经制定《老人福利法》，于1980年公布实施，根据客观环境和福利观念的变化，迄今共经历过四次修正，日趋丰富完备。《老人福利法》与《身心残障者权益保障法》、《国民年金法》等法律法规形成了包括基本法规、实施细则、福利机构设置相关规定、老人住宅相关规定、居家服务相关规定、主管机构服务项目、范本契约有关规定、组织规程、其他福利事项等方面内容的老人福祉法律法规体系，使老人的各方面权利都能得到较好地法律保障。但在大陆目前只有针对社会保障的法律法规，而针对老人福祉的法律法规尚未建立，存在着立法空白。
三是老龄服务产业化。台湾行政院于2001年制定“照顾服务产业发展方案”，并纳入“挑战2008：国家发展重点计划”之一，以中央政府的行政位阶，推动该照顾产业政策。在政府的积极推动下，通过政府补贴吸引社会力量广泛参与到老龄服务产业中，包括基金会在内的非政府组织大量介入养老服务领域，为老龄服务的发展注入了活力。在台湾近年来付费使用居家照顾者的成长情况良好，对此社会力量的参与做出了很大贡献。在大陆，老龄服务的产业化正在探索当中。非营利组织要实现正常运转必须依赖政府组织的委托和政策优惠、企业组织及个人的资金资助，而对于养老服务机构而言，既没有正式的政府委托，也很少获得政府资金支持或慈善捐助。近些年一些地方开始探索建立床位补贴和一次性建设补贴制度，但标准偏低，难以满足要求。可以说养老服务行业承担了非营利性的社会责任，却没有获得相应的发展空间，这就迫使养老服务供给者产生通过市场交换获得价值补偿的营利性需求。当盈利的需求与非营利性的要求同时出现，养老服务机构在现实中不得不面临着“公益”与“赢利”的博弈，而博弈的结果往往是两败俱伤，一方面社会化养老服务的非营利性质难以保证，另一方面养老服务机构常常处于低水平运营的状态，老龄服务的产业化进展缓慢。
四是医疗机构与养老服务的整合。台湾通过第三方——社区，建立工作平台，运用远程照料系统实现医疗服务社区化，使老人在社区里就能接受各种专业的医疗救助和服务。大陆虽普遍建立了社区医疗卫生服务站，但没有专门针对老年人的医疗服务，能提供医疗服务的养老机构也为数不多，养老机构大都既无内设医务室，也没有同周边医疗机构签订书面协议，老人有病只能到医院去就诊。目前在大陆设置医疗机构的标准和成本较高，按照规定，设置医务室总面积不少于50平方米，还要具有相对独立的诊室、治疗室、处置室、输液观察室等场所。保证一个医疗机构24小时为老人提供医疗服务，须配备2名全科医生、2名护士，按月人均工资2000到3000元的标准，一年需要支出人员工资10万至15万元，对于微利甚至不盈利的养老机构而言压力较大。针对这种现状，北京等地区开始进行养老医疗一体化的试点工作。对于规模较大的养老机构，按照设置标准设置医务室；对于规模较小、周边社区卫生服务网络比较健全的养老机构，可将其作为功能社区，纳入当地社区卫生服务网络；对于护养型养老机构，可与医疗机构中的“护理院”实现资源与功能共享。目前，试点工作正在进行当中，大陆对于养老服务与医疗机构整合的重视程度和工作绩效都在不断提升。
五是专业化进程。在台湾有大批的社会工作者从事养老服务事业，同时还有很多“产学研”的实例，很多大学围绕养老服务打造了从产品到服务的各种特色专业，为养老服务的发展奠定了坚实的人才基础，专业化水平不断提高。在大陆，虽然已经有大量社会工作者参与到社区建设中，但仍然没有专业的养老服务工作者，也没有高校或科研机构从事专门的养老服务相关领域研究。专业化的服务理念没有完全贯彻到养老服务的实践中，由于生存状况不佳，养老服务机构的专业化进程十分缓慢，行业标准还有待建立，尚未出台养老服务机构专业护理人员的技术标准、养老服务机构的等级体系和收费管理标准、养老服务机构各岗位的工作标准、老年人健康评估体系和服务人员评估标准等等。
六是模式选择。台湾养老服务政策规划的发展目标是70%“社区式照顾”，30%“机构式照顾”，政府的照顾产业政策方案也是建构在以社区为基础的“居家照顾”，并以服务贫困的“低收入户”老人为“免费”照顾的出发点，再进而扩展至一般家庭的自费购买。社区照顾服务除可提供老人互相支持和社会互动，还具有补充家属实质解除全天候照顾的压力，提供家属所缺乏的专业护理照顾的显性效果，以及避免不必要的机构化照顾的隐性效果。居家照顾是整合社区照顾服务的照顾产业政策重要的基石，不仅能满足失能老人留在熟悉环境的需求，还能满足老人“在地老化”和“生活正常化”的愿望。另外，台湾还有“老人喘息制度”等照顾老人家属的规定，照顾到老人福祉的方方面面。大陆的养老服务体系由居家养老、机构养老、社区养老三部分组成。机构养老经过多年的发展逐步形成了以国家、集体举办的老年社会福利机构为骨干，以社会力量举办的养老服务机构为新的增长点的结构。以社区为供给主体，以上门服务和社区日托为主要形式的居家养老服务，作为对传统家庭养老模式的补充与更新，成为发展社会化养老服务体系的一项重要内容。总体上来看，大陆的养老服务体系是以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑，三者的比例大致为90：7：3，居家养老仍然占绝大多数，社区养老和机构养老比例很小，社会化养老程度低，难以应对日益严峻的人口老龄化趋势。
七是理念层面。台湾倡导“健康、舒适、便捷、安全”的养老服务理念，以达到促进老人尊严，实现独立自主的老年生活为目标。虽然政府不再扮演“唯一”的福利服务供给者，但仍将政府的“免费补助”作为开展养老服务的基础。另外台湾面临着老龄化和劳动力紧缩的双重压力，希望借由照顾服务产业化的推动方式，同时解决中高龄事业以及老人照顾的双重问题。大陆将“老有所养”作为养老服务的一个基本出发点。在养老服务领域，政府倡导社会办福利机构应当坚持非营利的性质和发展方向，政府力图为弱势老人和贫困老人补缺、不使养老服务行业的非营利性褪色的出发点，使其关注点长期集中于需要救济的老龄群体，注重基于生存需求的养老服务供给，试图通过增加低水平的服务解决当前的问题。各地政府针对“三无”、“五保”等弱势老年群体采取了包括购买式居家养老、给予养老补贴、养老福利院收养等多种措施，但对于多元化、多层次养老服务供给的培育与支持力度不够。
二、目前台湾老龄福祉面临的主要问题
在总结台湾老人福祉先进经验和比较优势的基础上，也应该看到台湾的养老服务领域也存在着一些困境。
一是政府与供给主体的关系问题。台湾自引进西方福利国家的混合经济模式和福利多元主义之后，政府政策转变以“公设民营”、“契约外包”、“方案委托”为发展取向，希望供给模式能打破以往将政府是为唯一的供给角色，代之以多元部门为供给市场，包括志愿部门、商业部门，以及社区（家庭）等多部门的共同力量来输送服务。由于当前照顾供给部门在各地区的服务输送系统中，品质参差不齐，尚未建构一套专业的、标准的评估和管理机制，造成许多使用者、消费者的权益受损，致民众对照顾产业政策抱持质疑态度，因此以付费使用居家照顾者之成长情况仍然有限，而提供或承办照顾供给服务的民间团体单位也饱受绩效压力，故现阶段如何在社会福利和照顾产业政策发展的行动中，谋求照顾产业供给和福利需求市场，以达成产官合作的服务模式，充分结合正式和非正式部门的供给资源协助照顾老人，成了当务之急。
二是欠缺“由下而上”的社会动员力。台湾政府目前推广的社区照顾政策，需要建构一个完善的社区照顾网络，在正式和非正式照顾者之间必须发展出伙伴关系。但目前台湾的社区或志愿部门所提供的服务，仍以政府出资的经费为主要来源，在财务上依赖政府的补助而生存，若政府抽离补助经费，这些民间志愿部门的服务方案即面临“停办”或“结束”的局面。即使民间慈善团体快速且大量增加，真正具有足够财务自主的民间团体仍是少之又少，至今尚无法充分展现志愿部门的财务能自主性的发展，因此对各类社会福利服务方案的持续性、整合性服务，还有待周全的规划，才能确实照顾和保护老人所需。在全球化的福利浪潮下，“由上而下”的福利模式大都昙花一现，不具备可持续性动力，需要藉由由下而上的社区发展模式来扭转由上而下的模式。
三是老人福利服务的信息不对称。目前台湾关于老人福利的服务咨询的取得仍属于单向、单点的方式。只能“靠机缘”才有机会进入实用服务供给系统，而目前政府为老人所开办的服务方案即选择的空间还是极为有限，仍有许多真正的需求者被限制在福利资讯系统的科层体制里，而这一群人又往往是最不容易取得资讯者，这也正是当前台湾老人福利输送过程中必须面对的最大问题。同时，台湾政府为社区开办的各种服务方案，仍让许多有真正需求的人被限制在有限和难以接近的科层体制中，其获得资讯沟通平台及选择的空间极为有限。
四是政策的选择性与可持续性问题。台湾政府以服务贫困的“低收入户”老人为“免费”照顾的出发点，再进而扩展至一般家庭的自费购买。虽然目前养老服务以呈现多元化趋势，但台湾政府至今仍然将照顾服务产业的宣导主力放在“免费补助”阶段，对于“自费式”的照顾服务并未能同步宣导和行动，使得地方政府或第一线的服务供给者面临中央政府经费补助的“紧缩效应”，更难开发自费服务个案来维持其财务基础。这实际上造成了两个方面的问题，一是政府的选择性照料形成的挤出效应容易造成夹心层群体，很多有实际需求的群体被限制在政策范围之外；二是“免费补助”给政府造成的财政压力可能造成政策的不可持续性，由于政策推广之初，政府部门要求量的突破，社区中越来越多有需求的老人被发掘，但“开发期”过后政府以经费不足为由，提高申请福利资格门槛作为建所经费支出的举措，由于政策变动导致的“有进有出”会造成相关群体的不满。
三、借鉴台湾经验完善大陆老龄福祉的几点建议
目前，大陆的老龄化发展速度很快，进入老龄化社会后，我国的老龄人口仍处于快速增长阶段，第六次全国人口普查结果显示，65岁及以上人口总数为1.19亿，占8.87%。并且从现在起到2020年，我国老年人口会以平均每年3.28%的幅度累进增长，到2051年达到峰值4.37亿。按照现有的养老模式显然难以满足养老服务的现实需求。台湾在未进入老龄化社会之前就已经做好了从立法到具体的步骤上都已经做好了充分的准备，而大陆在已经进入老龄化社会后社会化养老服务的发展仍然迟缓。借鉴台湾经验，我们迫切需要采取新的举措激活养老服务产业，改变被动局面，积极应对老龄化的挑战。
一是强化政府责任，积极推动立法。中央政府应率先行动，将养老服务纳入“十二五”规划，同时积极推动《老人照顾法》等相关法律法规的颁布和执行，以鼓励地方政府和社会力量的回应。政府应加大投入以扩大养老服务机构获利空间，充分调动市场的积极性，引导市场提供专业化、多样性的养老服务，推动社会化养老服务体系的有序发展。政府要为市场在养老服务领域提供合理的发展空间。由于养老服务从广义上来说具有公共产品的社会公益性质，因此政府试图保持养老服务行业的非营利色彩。但利用社会力量等市场组织提供社会福利服务的前提是必须“有利可图”。若利润来自于政府的补贴可保持其社会福利性，但现实中政府没有能力完全提供；若利润来自服务对象，又与政府对养老服务机构的非营利性定位相左。这种矛盾的状况使养老服务机构在面向市场的过程中出现严重不适应状况。市场对公共产品往往难以有效定价是强调养老服务非营利性的一个重要原因。但在当前养老服务需求日益大众化的背景下，养老服务的公共产品性质仅限于提高社会总体福利水平的正外部效应范围内，养老服务的需求已经逐步分化为生存需求、普遍需求和奢侈性需求等不同层次，市场目前已经具备对养老服务进行合理定价的能力，不存在产品消费边际成本为零以致无法定价的情况。市场作为资源配置的方式有能力对需求做出适当的反应。为此，养老服务不能严格按非营利性质来操作。当然也必须努力避免另一个极端，使其完全成为市场化的营利机构。我们主张的是适度放宽对养老服务行业的非营利性要求，对养老服务机构实施分类管理，充分释放市场活力。在养老服务行业以政府力量为主导的外生型发展的背景下，作为政策制定者与博弈过程裁决者的政府，应改变在养老服务领域中 “掌舵不足”或“掌舵、划桨并重”的现状，合理规范我国民间社会养老服务组织发展的法规政策框架，建立政府与社会的新型关系，形成“政府搭台，民间唱戏”的公共事务合作共赢局面，这才是解决养老社会化困境的关键所在。
二是注重正式部门与非正式部门的整合。政府要将社会福利的供给向民营部门转移，政府在社会福利中的直接供给角色转变为福利服务的规范者、购买者、管理者、仲裁者以及促使其它部门从事福利服务供给的角色。同时加大对养老服务机构资助和免税的力度，政府作为主要出资者、政策法规制订者与监督者的权利与责任要进一步加强。充分释放市场的活力，重视服务使用者的购买力，合理配置资源，使服务和经营变得更有效率。政府把自由市场同基本的社会福利结合起来，对养老服务体系实行分类管理。针对基本需求的补缺型供给，政府作为各阶层社会成员利益的最终保障者，要通过政府投资使弱势老年群体公平地享受养老服务；针对普遍性需求的大众型供给，政府作为调节者要提供良好的政策环境，给予合理的资金支持，引导市场充分发挥作用；针对奢侈性需求的高端供给，在政府必要的指导下，市场起主导作用。通过分类管理，在政府与市场合作的框架下实现资源的合理配置和照顾社会弱者的理想。总之，通过政府与市场的双向增权，避免低资质养老服务的大量重复供给，同时防止过度市场化导致的服务价格畸高或社会排斥，最终实现社会化养老服务领域社会效益和经济效益的统一。
三是构建多层次的养老服务供给模式。大陆今后一段时间应致力于建立多层次养老服务供给模式。完善补缺型养老服务供给。确保“三无”“五保”人员、享受最低生活保障待遇的孤寡老人在公办养老机构中享受到无偿且不低于当地平均生活水平的养老服务。进一步发展政府购买服务等居家养老服务，提高居家养老服务的补贴标准，实现对弱势老年群体居家养老服务的全覆盖。同时对未达到弱势老龄群体相关标准，但养老确实存在困难的“夹心层老人”，通过低费老人福利院等形式予以接纳。强化大众型养老服务供给。大众型养老服务主要针对有稳定收入的老龄群体，要注重养老服务供给的品质，努力缩小社会化养老服务与家庭生活的距离。以机构养老、社区养老、居家养老和养老服务中介组织为载体，形成包括上门照料服务、一般照顾服务、中级护理服务、出诊看护服务、医疗护理服务、临终关怀服务在内的大众型养老服务供给层次，满足工薪阶层老龄群体的多元化养老服务需求。适度发展高端养老服务。针对高给付能力的老龄群体，可以将老年住宅开发与社会化养老结合起来，以建设高档住宅区和养老医疗一体化机构为载体，为其提供更为人性化、更加优质的养老服务，注重“养、医、乐”的结合，不仅要强调居住、娱乐、健身等多种功能，还要强调医疗配套服务和康复配套服务。通过以上努力，最终形成以机构养老、社区养老、居家养老和养老服务中介组织为载体，具有上门照料、一般照顾、中级护理、出诊看护、医疗护理、终极关怀等功能，能够满足不同收入群体的补缺型、大众型和高端养老服务需求的社会化养老服务供给体系。
四是贯彻专业化的养老服务理念。在目前的发展阶段，养老服务领域需要在大力培育的过程中规范发展。要建立我国养老服务的行业标准，出台养老服务机构专业护理人员的技术标准、养老服务机构的等级体系和收费管理标准、养老服务机构各岗位的工作标准、以及老年人健康评估体系和服务人员评估标准等政策规范。要建立养老服务信息管理体系，开发居家养老和机构养老的管理软件，建立起覆盖市、区、街道、社区四级的养老信息网络管理系统，促进政府管理向科学化、规范化、智能化方向发展。要完善养老机构审批程序，调整民办养老服务机构的审批程序，由各县（市）、区民政局单独审查、审批，调整为民办养老机构的经营者向所在社区申请，社区初审同意后，报街道进行审核，再报县（市）、区民政局进行审批，市级民政部门则要做好备案及督导等工作，从而建立起完善的管理制度。应尽快建立养老服务的行业标准。可以通过发挥养老服务中介机构等载体的作用，在实践中切实保证养老服务人员接受正规化的专业岗前技能培训，使其树立正确的服务观念，同时掌握养老服务中必要的知识和技能，培训合格者颁发结业证书。并坚持只有持养老服务培训结业证书的人员才可以进入机构、社区及居家养老的服务环节，为养老服务的专业化提供保障。在此基础上建立和完善养老服务机构的等级体系和收费管理标准、养老服务机构各岗位的工作标准、以及老年人健康评估体系和服务人员评估标准等制度，切实将专业化理念贯穿于养老服务的供给过程。要细化养老服务从业人员的具体分类，可分为为老年人提供医疗服务的护士、制定和安排保健计划的保健员、提供日常起居照顾的护理员和提供其他服务的助理员等多种形式，并积极引导专业的社会工作者参与到养老服务中，定期对老年人的生理、心理做全面检查，测试老年人的情绪，使老年人获得更加专业、合理的照顾。同时在高校和科研机构围绕养老服务打造从产品到服务的特色专业，为养老服务的发展奠定人才基础，提高专业化水平。
五是政府应引导社区、养老机构加强与医疗机构的联系，为老年人提供专业、及时、方便、快捷的医疗服务。具体措施包括：强化社区医疗卫生服务站与养老机构卫生所的作用，使其具备提供及时抢救、日常输液、取药等服务的能力，切实满足老年人的日常医疗需求；尝试实行医疗机构对社区及养老机构的“配对服务制”，政府通过政策强制与经费补贴的方式，使规模较大的医院承担起为相关社区及养老机构的老年人提供定期健康检查、上门急诊与问诊等服务的责任，使社会化养老服务机构能够为入住老年人提供更为优质的医疗服务；设立针对“失能”老人的专业化养老机构，通过政府补贴使之能够享受到高质量的医疗服务，转变当前自理能力差的老人在养老机构求“住”无门的现象，并在此基础上形成系统化的临终关怀服务网络，使生存时间有限的患者能够在专业化的养老机构中得到适当的医疗及护理，以减轻病患的疾病症状、延缓疾病发展，并缓解病患家人的压力；探索将医院改建成养老院的新思路，很多处于改制中或准备改制的中小型医院正在积极探索今后的发展方向，养老院应该成为其可以选择的道路之一，医院的医疗环境与专业的医护人员为其转型为养老院奠定了良好的基础，居民对于机构养老的潜在需求旺盛，转型后的养老院前景广阔。
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