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国内外保障性住房建设的经验及启示

发布日期:2011-09-29
作者:省社会科学院社会学所所长 付诚
 

按照现行的政策规定,保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准,具有社会保障性质的住房。从国际上看,随着人类文明的进步,“住房作为人类生存不可或缺的必需品,人人都应享有合适的住房”的理念已被广泛认可,然而由于市场经济的局限,中低收入群体的住房问题始终难以通过市场来解决,因此,一些国家开始积极进入弥补市场的缺陷,从保护人权特别是生存权的角度将政府在保障中低收入群体住房问题中的职责纳入公法体系甚至是宪法层面,并摸索出许多行之有效的扶持和救助办法,推动“居者有其屋”计划的落实。在我国,住宅商品化改革已经取得了重大成就,但至今为止中低收入群体住房保障问题没有得到彻底解决,已成为当前老百姓最关心、最现实、最迫切的利益需求,成为政府履行社会管理与公共服务职能的重要内容。加快保障性住房建设,不仅有利于转变经济增长方式,抑制房地产业的过快增长,而且对于分享改革开放的伟大成果,切实改善民生,对于促进社会和谐稳定具有重大的意义。2010年保障性住房建设已经上升为国家战略,长春市要在新的形势下推动保障性住房建设,必须大胆借鉴国内外保障性住房发展的经验,取长补短,发挥后发优势。

一、国外保障性住房建设的主要模式和基本规律

(一)发达市场经济国家保障性住房模式

住房缺失、尤其是保障性住房缺失问题,是工业化、城市化进程中的一个必然,世界各国在发展中都曾遭遇此问题。1929——1933年的经济危机和第二次世界大战之后,西方国家出现了保障性住房严重短缺的状况。为消除战争影响、促进经济发展、维护社会稳定、强化社会团结,美国、英国、德国、法国、日本、瑞典等发达国家都曾动用政府力量,积极推动公共住房建设。但随着供求关系的逐步好转,适时调整政策,不断丰富供给层次,向着更有利于改善市场运行效率、完善福利分配体制、调整居民住房文化理念方向转变,形成政府与市场兼容但以市场为主的住房保障模式。根据国情不同分化成市场——救助模式、市场——福利模式和半政府干预混合模式。

1、以美国为代表的市场——救助实践模式

美国是自由市场经济国家,住房政策从产生起就明显强调私有部门为导向,并强调住房私有,20世纪30年代开始为摆脱经济危机,解决低收入群体住房困难,出台“选择性”或“剩余性”政策,将国家直接投资公共住房增加公共住房供给作为主要手段,最高时住房计划的投入达到国家公共救济金的5%,特别是进入60年代,民权运动在美国扩展,政府加快了贫民区改造和扶贫步伐,使得公用住房比例大幅增加。但随着住房供需状况的逐步好转,政府采取了渐进式退出的政策,在市场经济框架内,对保障性住房建设实施了新的干预:先是推行针对供方的住房补贴计划,变直接投资为管理者,吸引投资者进入房地产市场,增加住房供给。住房补贴计划所采用的金融工具包括政府向公共与私营的住宅建筑商以及个人通过财政直接提供住房开发资金维修资金更为普遍的是提供低息开发贷款贷款贴息贷款担保此外还包括向住房建筑者或租房组织提供税收优惠利息抵税——开发补贴”,类似于我们所说的补砖头”。住房供求关系进一步缓和后,转而推行租金补贴需方调整政策,扩大保障对象的住房需求。所采用的金融工具主要包括向居民直接提供的各种补助和补贴低息贷款贷款利息抵税以及直接向居民发放住房开支的补助——住房津贴类似于国内所说的补人头”,此举有力促进了市场作用的发挥和对存量住房的充分利用。从美国保障性住房体系中形成过程发现,在美国为保障低收入群体住房,先后经历建筑公有住房、吸纳私宅增加廉租房、鼓励私人购房、用房租代金券直接补贴住户等几种形式,政府也曾直接投资,但投资总量不高,主要利用财政补贴和金融扶持政策对弱势群体住房保障提供援助,中低收入群体的住房保障中有政府补贴存在,但更多是通过金融手段利用民间资金来完成的

2、以德国为代表的市场——福利实践模式

二战结束时德国住房损毁率达到21%,另外还有21%的住房遭到严重损伤,再加上移民的不断增加,使得住房供应不足的状况不断加剧。为此,德国政府将改善居民房屋短缺问题作为执政的重中之重,1950 年颁布《第一部住房建设法》。该法规定由国家支持“社会福利住房”建设,政府给予社会机构和个人在地价上的优惠和无息贷款,甚至是直接支助,鼓励住房合作社等非政府组织参与建设社会福利住房”。该法还规定凡家庭收入在强制保险水平线以下的德国家庭都可以享受社会福利房。由此导致50年代德国中等收入阶层甚至中上等收入阶层的家庭也享受国家优惠政策,在切实解决广大居民住房问题的目标的同时,也使得住房保障发展成为普惠性福利。20世纪60年代开始调整政策,将租金保障房建设纳入保障房体系之中,籍此推动中等收入群体从社会福利住房中“渗出”,使其能够在住房市场中正常的向上过滤。税收优惠住房按规定也可以获得国家的直接建设资金补贴,但不是以国家贷款的形式,而是以公共津贴填补银行贷款利息的偿还和住宅长期运营、维修、管理等方面的花费。20世纪90年代受德国统一的影响,住房供求形势发生变化,政府推出新的建房补贴和税收优惠,并积极推动商业银行、公共储蓄银行以及合作社部门开展住房抵押贷款,极力刺激居民购房需求。21世纪初开始将保障性住房建设的重点调整到更加注重现有住房结构的优化和现存住房的重新分配,有针对性的改善住房供给方面,优惠政策的目标群体被锁定在没有能力在自由住房中获得适宜住房的家庭。社会租赁住房的供应对象为低收入家庭,或者孩子较多的家庭、单亲家庭、怀孕的单身女性、老人、残障人士、失业者和其他需要社会帮助的人。

3、以日本为代表的“政府半管制”实践模式

二战后,日本也经历了一个住房短缺的严重时期。日本从国情出发,自上而下建立了一个只对中等收入以下家庭的住房负责的责任体系。低收入家庭的住房主要有地方政府的住房部门负责解决,中等收入群体的住房由都市装备公团负责建造,出租或出售给这些人。日本在住房保障高度重视政府干预,主要通过制定住房发展规划,制定指导住房标准,增加公共供给,对住房施加导向影响,通过直接投入建设,借助于第三方——非营利法人和自然人的参与实现保障性目标,形成公营住房、公团住宅、住宅金融公库等多种形式建房形式。日本公共住房建设、经营的主体是住房都市装备公团和地方政府房地局,前者是中央政府建设省直属公共公司,后者是地方政府部门在府、县、市分别设立的房地局。政府成立了住宅金融公库、住房公团、住宅融资保障协会等金融机构,专门为政府、企业和个人建房购房提供长期、低息贷款。这些金融机构由国家出资,每年接受国家的融资,融资中出现的亏损由国家财政予以补助。同时对于民间住房金融机构住宅金融专业公司、劳动金库、住宅社团的发展给予必要的扶持。中央政府对这些金融机构实施补贴政策,引导其对那些难以从商业银行获得信贷的开发企业和个人提供住房资金支持, 以弥补民间融资长期资金不足和来源不稳定的缺陷,更多的低成本的长期社会资金被吸引到保障性住宅领域, 实现保障性住房多样化发展。进入供求基本平衡状态后,住房政策转到对购房实行减税加补贴政策,推动个人购房方面。

(二)中等发达国家和地区保障性住房建设的实践经验

长春作为一个地区,保障性住房问题出现的比较晚,要移植美国、德国、日本等发达国家成熟的保障性住房制度,存在发展阶段的差距,需要在体制和机制方面做出重要地调整。从借鉴意义上讲,韩国和香港等中等发达国家和地区的经验更值得借鉴。

1、韩国的保障性住房建设的实践经验

20世纪70年代以来,韩国公共租赁住房体系的大力发展,归因于韩国采取的“政府引导,融资支持,企业运作,定向供应”的发展原则。“政府领导”是韩国政府在公共租赁住房的开发建设方面给予了相应的土地、财税、金融政策支持以降低租金水平。“融资支持”实质以国民住宅基金为主体的公共住房融资体系为韩国公共租赁住房的开发建设提供了长期稳定的融资渠道。“企业运作”是指在韩国的公共住房建设中,大韩住宅公社和民间企业承担主力作用,同时提供公共住宅的管理和维护。“定向供应”是指韩国给予强制住房合同预购账户制度和严格的住房档案制度的“一户一宅”制,确保公共租赁住房切实受用于中低收入家庭。

韩国国民住宅基金有着多元化的融资来源渠道,主要包括国家住宅债券、住宅预购储蓄、住宅彩票、国债管理基金预收金、利息收入等。其中,国家住宅债券、利息收入和住宅预购储蓄是国民住宅基金的主要融资渠道,而贷款收回和结余是构成国民住宅基金资金的重要部分。住房建设贷款是国民住宅基金向住宅建设企业提供的用于建设既定数量的特定面积公共租赁住房或公共出售住房的低息贷款。住房建设贷款按建设对象分为租赁住房建设贷款和出售住房建设贷款。租赁住房建设贷款主要包括国租房建设贷款、公租房建设贷款、雇员租房建设贷款、中型租赁住房建设贷款、再建社租赁住房建设贷款和分期付款租赁住房建设贷款。出售建设住宅房主要包括公共出售住房建设贷款、中型出售住房建设贷款、福利提升住房建设贷款、多家庭出售住房建设贷款、多住户出售住房、再开发出售住房和再建设出售住房。最近国民住宅基金将建设贷款项目进行了合并,将公租房建设贷款、雇员租房建设贷款和中型租赁住房建设贷款合并为公租房建设贷款;将公共出售住房建设贷款、中型出售住房建设贷款、福利提升住房建设贷款和再建设出售住房合并为公售房建设贷款。

在韩国公共租赁住房开发建设中,大韩住宅公社承担了主力作用。大韩住宅公社作为住房建设领域的国有企业专门承担公共住宅建设和城市环境改善等任务。开发资金主要来自国民住宅基金、政府支持、企业债券和商业利润,并拥有取得国民住宅基金低息贷款的优先权。与此同时,大韩住宅公社在为中低收入家庭建设住宅时还拥有征用土地的权利。因此,大韩住宅公社可以以政府评估价而不是市场价从土地所有者取得土地。

近年来,随着住房短缺问题的缓解,韩国政府逐步减少了新建公租房,转而通过租金补贴、低息贷款和减免税收等方式向低收入阶层提供支持,以保障低收入家庭也能够达到合理的居住标准,并逐步拥有住房。1998年金融危机以后,为稳定房地产市场和减轻低收入承租人的住房负担,韩国的国民住宅基金推出了两种针对低收入承租人的租房押金贷款。一是对城市低收入家庭的押金贷款。二是为无房的低收入劳工的贷款计划。低收入无房家庭在购买小型住房时,韩国政府给予贷款额度和贷款利率适当放松,低收入家庭使用住房储蓄购买住房,同时扣减高比例的住房购置税和交易登记税。

2、香港的保障性住房建设的实践经验

香港公共住房制度经过半个世纪的发展,形成了包括市场住房供应和保障性住房供应的双轨制住房供应体系,以及具有专门的管理机构、稳定的资金来源、公平的分配制度等特征的运营管理体系。

香港公共住房制度中政府居于主导地位,主要体现在三个方面:第一,设置专门的政府机构实施管理。主要是设置了房屋委员会和房屋协会两大机构,负责协调公共住房发展规划、开发建设、社会分配和运行管理等诸多环节,参与香港公共房屋制度的建设和管理。香港房屋委员会是一个法定机构,主要负责推行香港公共租屋和居屋计划,策划和兴建公共房屋,把公共房屋出租或出售给低收入家庭。香港房屋及规划地政局局长为房屋委员会主席。房屋委员会下辖不同的常务小组委员会,分别负责处理策划、建筑、投标、商业楼宇、财务及资助房屋等事务。香港房服务协会是一个独立的非营利性机构,主要负责策划和兴建一些特定类别的公共房屋,特别是介于政府和私人住房市场之间的公共房屋,如承担“夹心层组屋计划”,以住户可以的承担租金或价格,把房屋出租或出售给特定类别的家庭。

第二,政府主导公共住房发展计划。香港政府通过成立专设机构,直接组织人力、财力、物力等方式介入公共住房的规划、设计、建设、分配和管理,并通过公共住房发展计划所具有的时间跨度(如“十年建屋计划”),特定的目标群体(如“夹心层组屋计划”针对中等收入阶层)和量化的标准(如建设公共房屋的数量、人均面积标准)等方式,促进公共住房的发展。在财政支出方面,也配合公共住房的发展。1954年开始实行公共房屋制度后,用于公共房屋开支总额及占公共开支的比重持续增加,最高时达到24.2%,到20世纪70年代,公共住房方面的公共开支比重一直保持在20%以上。

第三,利用土地政策对公共住房制度予以支持。香港实行土地公有制度,政府代行土地所有权。香港政府以市场地价向私人开发商批租土地获得收入向房屋委员会注资,使房屋委员会有能力制定和实施公共住房发展计划;以免费和下调地价向房屋委员会和房屋协会供地,使房屋委员会和房屋协会有能力以低于市场房价向中等收入家庭提供居屋和夹心层住房,并且通过出售居屋和夹心层住房从中等收入家庭筹集部分资金,补贴低收入家庭租住公屋的租金。香港政府通过土地政策内在的利益转移机制,不但支持了公共住房制度的发展,而且通过控制土地不同出让方式的比例和时机,实现对市场地价、房价和不同供给主体房屋开发量的调控,使房屋的供给结构与居民的收入结构和需求结构相匹配。

(三)国外保障性住房建设的规律性特点及启示

他山之石可以攻玉。做好保障性安居工程,需要了解市场经济国家的发展先进经验,未雨绸缪。从以上对国外主要市场经济国家与地区住房保障经验归纳总结中,我们不难发现,各国保障性住房建设的模式不尽相同,模式的选择主要基于各个国家经济发展形势、基本经济制度、城市化进程、社会福利制度和社会文化传统,政府干预政策是在维护市场有效性基础上做出的时变性安排。但一些带有规律性的经验值得研究和借鉴。

1、合理确定政府干预范围,注重发挥市场配置资源的基础性作用

由于市场机制的有限性,单纯依靠市场来调节保障性住房供给和需求,存在一定的缺陷,政府应当对市场进行适当地干预,但这种干预着重于修正市场的不充分,以及市场自发调节所产生的不公平后果,市场配置资源的基础作用不能动摇和否定。在保障性住房严重不足的情况下,政府直接支持投资保障性住房建设十分必要,同时还要明确保障居民的基本居住条件是政府的基本职能。但不能陷入过深,一定要通过制定法律法规和优惠政策体系,引导第三方力量参与,以此建立起政府与市场的合作伙伴关系,运用市场和社会的力量实现供给的有效扩张,达到四两拨千斤的工作效果。同时,还应注意调控住房发展政策和保障性政策的关系,优化好私有住房和公有住房的比例。根据发达国家住房发展的经验,住房私有率过高并不利于经济的发展。从目前发达国家的经验看,住房私有率保持在60%左右比较合适。政府同时也应注意调控保障房的出售和出租的比例。为了体现公平,应采取租售结合的方式,推动一批有一定经济实力的中低收入家庭,通过先租后买、分段购买等多种方式实现自己拥有住房的梦想。

2、建立健全完备的法律制度,依法保障政府住房保障政策的实施

世界主要国家的住宅法律都明确规定,居住权是公民权利的重要组成部分。大多数国家都通过不断深化立法对“居民享有适当住房”这一权利进行规定和保护。西方国家涉及住房问题的法律较多,有宪法、民法等一般性综合性法律的诸多方面对住房保障提供的法律支持,也有从综合性的社会保障法律中的有关住房保障的法律条文,而且大多数国家都颁布了有关住房保障的专门性法律。这些法律在住房保障体制中发挥着重要的作用。美国20世纪30 年代以来出台的有关住房的法就有《国家住房法》、《公有住房法》、《住房与社区发展法》、《税收改革法》、《住房抵押贷款法》、《居民可承担住宅法》、《无家可归者资助法》、《全民可支付法》等40余部等法律法规,这些法律法规从不同层面对中低收入居民、特殊阶层、边缘化人群的住房保障做出了严格的规定,落实起来更加顺畅。德国保障性住房建设方面的法律更加细致全面,为低收入家庭住房提供福利住房方面建立了《住房法》、《住房建设法》、《住宅促进法》,在住房补贴方面建立了《房屋补贴法》,在房屋租赁方面建立了《出租法》等等。日本政府在二次大战以后,也是以立法来推行住宅建设,先后制定了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》,制定了公营住房计划和住房建设计划,建立了住房金融公库和日本住房公团等机构,为住房保障体系顺利建立和实施提供了完备的法律支持。

3、切实保障公共财政预算资金投入,落实住房保障的政府责任

财力支持是建设和落实基本住房保障的基础条件。要使住房保障体制的运行具有可持续性,必须充分考虑和有效保证政府的财政支付能力。无论是采取市场——救济实践模式,还是采取市场——福利实践模式,抑或是采取办政府干预实践模式、政府主导实践模式,政府都需要在预算中做出必要的资金安排。尤其是要发挥市场在保障性住房中的基础性配置作用,更需要政府、拿出一定的引导资金或补贴资金投放市场,增加吸引力,以确保计划的有效实施。在英国和德国的中央财政预算中,住房保障资金的投入都是一个重要方面。英国中央财政预算中的住房保障资金,大约占预算支出总额的6%左右。德国虽然规定由州政府负责解决居民的住房问题,但中央政府财政预算中也安排相当一部分的住房保障资金,如1999年,德国联邦交通和住房部掌握的洲际道路交通及住房资金500亿马克(仅次于社会保障部),用于住房的占100亿马克;其中住房储蓄奖励全部由中央财政负担。

4、与时俱进地调整政策,动态解决中低收入群体的住房保障

住房保障是个长期努力过程,并具有明显的阶段性特征。从发达国家保障性住房制度的演变过程看,住房保障政策并不是一成不变的,普遍有一个根据国家经济发展水平、政府保障能力、住房供需状况、中低收入居民的住房满足程度等不断调整的过程。保障阶层的住房供应和对保障阶层的房租补贴这两种基本的保障方式的使用要建立一个明晰的时序。在需求大于供给时期,也就是说在住房高度短缺阶段应着力增加住房供给,要坚持采取以扩大供给为主的政策主张,优先保障最低收入群体的住房需求。但形势好转或供需趋于平衡时,要根据形势的变化的具体情况做出积极的政策调整,一方面以继续保持对最低收入群体的扶持,另一方面增加对中低收入群体的政策关怀,引导非营利性组织进入保障性住房市场丰富供给。财税政策、金融政策等都应在解决保障性住房问题时,结合上面所说的时序安排做出综合考虑和安排。住房保障的实质,是政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距,确保人人都有房住。由于需要住房保障居民的支付能力各异,因此住房保障必须具有层次性。为了灵活地适应不同保障对象的具体要求和的待遇合理化要求,有计划地推进廉租房、经济适用住房、公共租赁房和限价房等保障住房的建设。通过租赁、半租半售、先租后售、限价销售、优先购买等多种方式,满足不同保障对象的住房要求,但不同发展阶段要有所侧重。

5、高度重视构建住宅金融体系,为保障性住房建设提供可靠的资金保障

发达国家之所以能够依靠市场解决保障性住房建设问题,一个重要原因是金融体系十分发达,普遍建立了专门的住房金融机构,除了传统的住房抵押贷款所带来的优惠利益以外,金融工具的选择性和创新性很强,对保障性住房形成了极强的资金支持。包括给开发商提供低息贷款供其建造公共住房;包括对于建造廉价住房的开发商政府提供一对一的免税优惠贴息贷款;包括向中低收入家庭提供低息贷款及首付担保;包括建立别具特色的抵押保险机制采取政府机构与私营保险机构相结合的模式对中低收入家庭进行贷款;还包括各住宅储蓄银行构成的合同住住房贷款融资服务体系,等等

二、国内各城市保障性住房建设的实践探索

如果以1994年国务院出台《关于深化城镇住房制度改革的决议》启动经济适用房制度为发端,国内保障性住房建设已经历了17年的历史。2007年国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,对保障性住房的建设规模、资金投入、管理、分配等问题作出了明确规定。同时中央政府也开始对中西部地区的保障性住房建设加强投入,意图通过建立中央与地方合作机制共同推进保障性住房建设。从此,拉开国内保障性住房规模化推进的序幕。目前“住房的社会属性”已在一定层面接受,“居者有房住”的目标正在逐步落实,并初步建立起了由廉租性住房、经济适用住房、公租房为主体的供应体系,大批中低收入群体的住房有了切实的保障。但由于资金筹集困难、监督成本增加、空间失衡、过度寻租、准入审核不实、补贴效益流失、保障覆盖面窄等问题难以有效突破,保障性住房建设面临重重困难。各地在实践中摸索出一些改进办法。

1、制定地方性法规和政府规章,将保障性住房建设纳入法制化轨道

我国保障性住房建设走的是一条中央扶持地方主导的发展道路,目前还缺乏关于保障性住房的全国性法律和法规,《基本保障住宅法》尚未出台。各地执行的法律依据是国务院,以及住建部、国土资源部、财政部等七部委颁布的有关经济适用住房、廉租房、公租房的行政法规和文件,并一直处于变动之中,一些具体规定还有待完善。为使保障性住房建设依法顺利实施,全国各地结合保障性住房实践大胆进行了一些探索,做得比较好的有厦门、重庆、深圳、天津、上海等城市,以及河北省等。如厦门市为建立和完善本市社会保障性住房制度,努力解决好中低收入居民的住房困难,在2009年制订并实施了《厦门市社会保障住房管理条例》,这是国内第一个地方性条例。该条例为厦门市廉租住房、保障性租赁房、经济适用住房、保障性商品房的规划、建设、分配、使用和监督提供了基础性法律依据。又如,重庆市为推进公共租赁住房建设,在制定专门的程序性规范,规定公租房申请、审核、公示、轮候、复核等程序基础上,于2010年出台了《公共租赁住房的管理办法》,从立法层面对公共租赁住房的实施目标、调整对象、供应标准、资金筹措、运作机制等内容进行明确的界定,明确政府的义务和政府应当承担的法律责任。河北省为推动保障性住房建设出台了《河北省城镇住房保障办法(试行)》在资金来源、土地供应、补贴标准、规划布局、配套设施、进入与退出等多方面做出了与国家规定有所不同的具体规定。这些地方法规的出台和实施,不仅深化了一些保障性制度安排,使政策落实更具操作性,也使地方政府在履行住房保障行为时有了明确的法律约束,抑制了一些博弈行为的发生;同时也为中央制定和完善相应法规提供了重要参考。

2、拓宽保障性住房建设投融资渠道,保障资金供应

目前,在我国保障性住房建设中缺乏住宅金融体系的支撑。按照制度规定的几条融资渠道几乎不能满足各地保障性住房建设的需要,需要自筹大量的建设资金,否则保障性住房建设就会举步维艰。为解决保障性住房的资金难题,各地采取了一系列措施。如,上海采取多种渠道,拓宽资金渠道。一是由政府财政出资,向公共租赁住房运营机构提供资本金和贷款贴息;二是利用住房公积金增值收益直接投资公共租赁住房;三是利用保险资金为公共租赁住房项目提供融资。太平洋保险公司会同其他保险机构,以十年期债权投资计划的方式,向上海市地产集团提供融资40亿元,用于公共租赁住房建设;利率按商业银行长期贷款利率下浮约12%执行,按年调整。再如,河北省成立省、设区市两级住房保障投融资开发公司,作为住房保障投融资平台,加大融资力度。省住房保障投融资平台除负责省级财政对市、县(市)补助额度缺口部分的融资外,按照统借统还的原则,为融资困难的市、县(市)提供融资帮扶。又如,北京市土地储备整理中心与7家保险资产管理公司签订了总金额为700亿元——800亿元的债权投资计划,支持保障性住房建设。还有,吉林省拟由由政府注资成立保障性安居工程专项融资平台,统一负责公共租赁住房贷款融资,简化贷款手续、缩短办理时限,为公共租赁住房建设提供10年以上、按照人民银行公布的基础利率下浮10%以上的中长期贷款。最为典型的是天津,一是成立了全国首家保障住房建设投资有限公司,专项投资危陋房屋拆迁和保障住房建设。公司已拆迁地块土地使用权做抵押,与建设银行天津分行为牵头的15家银行组成的银团签订贷款额度200亿元,为危陋房屋拆迁提供了资金支持。同时,与国家开发银行天津市分行签订贷款额度100亿元。二是在全国设立首家保障性住房投资基金。基金由天津市国土房管局会同天房集团、工商银行天津分行、渤海银行、天津信托、安信信托、交银国际等单位共同发起。这种融资模式的投资人主要由银行推荐,资金来源采取社会筹集的方式,银行再将信托计划拆分卖给投资者。三是积极探索利用住房公积金贷款来支持保障性住房建设。在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下,动用50%以内闲置资金发放保障型住房建设贷款,专款专用,定向用于经济适用房、列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房、特大城市政府投资的公共租赁住房建设。

3、尝试多种形式增加土地供应,破解土地供给不足问题

保障性住房建设,尤其是公共租赁房建设的一个主要障碍是获取开发土地困难。在现有的政策体制下,公共租赁住房土地需要通过划拨的方式取得,但对于地方政府而言,土地出让收入是政府的重要财源,无偿划拨土地意味着政府要支付巨额的土地收储成本,出于利益考虑政府在公共租赁住房建设中左右为难。为破解难题,北京在公共租赁住房用地方面,突破了住宅用地必须出让的限制,实行“年租制”政策。开发企业无需一次性交齐70年期限的土地出让金,而是按一定年限支付占用土地的租金,从而有效缓解投资压力。深圳积极寻找闲置工业用地或交通枢纽附近的用地,变更规划用途后,用于公共租赁型住房建设。福建省细化年度土地供应计划,将保障性安居工程建设任务分解落实到具体项目和地块上,所需用地应保尽保,并适当预留下一年度保障性安居工程建设所需的用地空间。厦门市探索“限地价竞保障性安居工程面积”的有偿出让方式提供用地用于配建保障性安居工程,但将配建套数、面积、套型、交付时限等作为土地出让的前置条件,并在土地出让合同中明确约定。

4、建立保障性住房政府回购制度,扩大保障性住房建设规模

国内一些地区如重庆、上海、昆明等市在经济适用房和廉租房建设中, 开始实行政府回购制度。一是利用公租房与商品房捆绑的形式,将公租房开发交予企业并约定回购,甚至并不约定回购,企业将一并持有运营。二是由开发商通过项目法人招标进行项目建设, 建设完成后全部由政府出资购买, 并进行之后的销售、管理和运作。这种回购实质上是在回收新建保障性住房的产权, 在目前有众多经济适用房项目正在建设的情况下, 作为控制这些项目建成后运作的一种方式非常适合。不过从工程承发包的角度来看, 这种方式实际上是一种开发商垫资建设的模式, 在政府建设资金较为紧张的情况下具有积极的意义, 但从承发包角度来看, 完全可以将开发商剥离出去, 减少建设中的环节, 提高效率。

5、大力发展公共租赁型住房,实现保障性住房的无缝隙覆盖

公共性租赁住房是市场经济国家保障性住房建设的一项重要内容。近年来,重庆、上海、厦门等市在发展公共租赁住房方面进行了十分有益的探索,取得了积极的成效。在全国公租房政策出台前,重庆市针对“买房力不从心,租房无所着落,既不符合廉租房政策要求,又都买不起经济适用房的夹心层人群”,推出了一种“政府投资、市场经营、街道管理、社会赞助”的建设运营模式的经济租用房。中央公用住房政策出台后,重庆市按照“均衡布局、交通方便、配套完善、环境宜居”的原则在全市进行公共租赁住房的选点布局和具体设计建设。主城区公共租赁住房集中在一、二环线之间新规划的21个聚居区中选点建设。公共租赁住房土地全市统一配置,公共租赁住房建设嵌入商品房建设之中,实行配建。公租房资金解决途径,包括中央专项本级财政支出土地划拨税费减免等补助方式;按10%的比例配套商业用房;租售并举,以10%的比例出售(有限产权),回笼的资金;剩余资金通过银行非银行金融机构公积金贷款发行债券等方式融资。考虑到公共租赁住房的非营利性,重庆市决定公共租赁住房的建设主要由国有企业承担,同时鼓励引入社会资金,采取BT模式参与建设。目前,重庆市已经确定重庆地产集团和城投公司作为主城区公共租赁住房项目建设业主。重庆地产集团已经组建了公共租房开发建设投资有限公司,并且开始有序推进建设工作。重庆近期作出决定,不再建经济适用房,符合经济适用房的申请对象可以选择购买公租房,但是购买的公租房不能上市交易,如果物主想出售则只能出售给政府这样就保证了公租房的良性循环

6、经济适用住房变售为租,为夹心层提供经济租赁房

经济适用住房的租赁房制度是天津市的独创。2008年,天津市针对“夹心层”制定了专门的经济适用住房租赁制度。重点解决引进人才、处于婚育阶段的年轻人、公务员等收入超过经济适用房申请标准,但无力购买商品房的人群的住房困难问题。住房的建设用地由政府划拨,优惠幅度低于经济适用房用地。在经济适用租赁房建成投入使用后,辅助建立了信誉和收入核定信息跟踪等支持机制,并通过落实政府财政划拨注入贷款计划,为符合要求的申请人提供低息贷款。这种经济租赁房关注的中心在于中等收入人群中暂时买不起或不能买商品住房的人群,从而在经济适用房和普通商品住房之间插入了一个特殊的过渡性住房保障制度,真正实现了住房保障“应保尽保”和适当保障的目标。

三、加快长春市保障性住房建设的建议

近年来,长春市保障性住房建设确有成效,建立的“受托银行、借款人、财政局、土地局、房产交易登记部门”联动的公积金贷款支持保障房建设经验、按份共有产权廉租住房建设经验在全国有一定影响。但总体上看,长春住房保障仍处于规模不大、保障水平不高、创新举措不多的状况之中。特别是随着保障房建设进入高峰期,以公租房为主的租赁保障体系日渐清晰,政府财政压力与日俱增,需要政府借鉴国内外保障性住房建设的成功经验,大胆创新,推动长春市保障性住房建设又好又快发展。

1、强化组织领导,实现高位统筹

住房问题既是一个经济问题,又是一个有效落实中低收入群体住房保障权的一项重大民生问题。在中央政府资金大规模进入保障性住房的背景下,任何一级政府都不能仅在提升房地产在国内生产经济中的比重上下功夫,而忽视保障性住房建设。尤其是现在,在完成基础性保障性住房建设后,解决夹心层住房问题被提到日程上来,更需要进一步创新保障性住房管理机制。目前长春市对经济适用房、廉租房各普遍设有专门管理机构, 但这些机构之间相互独立, 作用也主要停留在项目的登记备案、审批、协调上, 没有实际参与项目。同时, 由于资金不到位, 普遍使用政策优惠, 划拨土地等方式代替资金的直接投入, 需要几个平行政府部门同时管理, 造成了项目申请过程的复杂。对此需要设立具有较大权限的政府专门机构, 全面负责保障性住房的投资、建设和管理。从重庆、厦门、哈尔滨三市经验看,建立政府首长直接负责、多门合作的新机制十分必要。政府首长主要抓四个方面的工作:一是明确思路。抓紧编制并出台《长春保障性住房建设五年规划》和年度实施计划,明确工作目标重点工作任务。二是强力推进。将保障性住房建设纳入市政府的重要议事议程,定期研究调度,高位协调解决保障性住房建设推进中的一些重大问题,确保保障性住房建设目标任务的全面落实。三是靠前指挥。保障性住房建设是民生工作的一号工程,是政治任务,是检验各级地方政府执行能力的一项硬指标,必须不折不扣完成。要坚持一号工程一把手抓,政府主要领导亲自坐镇指挥。四是优化管理体制。保障性住房建设综合性强,涉及部门多,是一项复杂的社会系统工程, 除成立由市长挂帅的住房保障领导小组外,关键是要强化牵头部门的权威,赋予其更大的组织协调和监督检查权利。牵头部门房地局要密切与建设局、发改委、国土局、规划局、民政局、财政局的关系,平衡利益表达,促进各负其责,建立完善的分工合作工作机制,真正将保障性住房这项民生工程做成政府履行社会管理和公共服务职能的重要内容,使更多的百姓受益。

2、制定地方性法规,实现保障性住房法制化、制度化

    从国内外保障房发展经验看,一个地区要想在保障性住房建设上有所突破,必须在总结经验教训的基础上,立足于当地发展的实际,在国家公法允许的范围内,不断推进保障性住房法律法规建设。长春市在保障性住房立法方面有成绩,但主要集中在廉租房、经济适用住房建设和管理上,公共租赁住房的管理条例尚未出台,已有的一些优惠政策散见于各部门的文件中,缺乏严格的法律保障。建议政府在广泛借鉴深圳、广州、厦门、河北的立法经验的基础上,从制定统一的住房保障条例要求出发,进一步修改和细化《长春市人民政府关于加快推进保障性住房建设的实施意见》,对住房保障工作的总体要求、住房保障的对象、标准及实施方式,保障性住房筹资制度、保障性住房的分配与管理、保障性住房监管机制和责任追究制等内容,做出更加细致的规定,使其更具操作性。同时密切与地方社会保障部门和金融部门的沟通与合作,消化立法内容上的不和谐、不统一的内容,保证保障性住房建设真正步入规范化、法制化的轨道上来。

3.丰富保障性住房内容,大力推进公共租赁房建设

我们看到,现行的经济适用房、廉租房分列的保障模式,并不能完全保障低收入人群的住房要求,在廉租房与经济适用房,经济适用房与商品房之间出现两个夹心层。重庆、天津、上海正在积极探索通过增建公共租赁住房,弥合夹心层进而实现各种保障制度的无缝衔接。从操作实践看,廉租房、经济适用住房主要满足了低收入家庭的住房需求,而公共租赁住房则面向中低收入家庭;廉租房、公共租赁住房是以租为主的保障方式,经济适用住房是以售为主的方式,三者的融合确实从覆盖人群和解决方式上形成了一个完整的住房保障的住房供应体系。与重庆、天津、上海的住房保障体系比较,长春市的住房保障体系中公共租赁住房不发育,难以形成廉租房、经济适用住房和公共租赁住房相互补充、无缝衔接的局面,仍然有大量的住房困难者未获得经济适用房或廉租房。更有甚者, 许多不缺房的较富裕家庭反而获得了带有政府补贴性质的经济适用房,建议尽快制定推进公共租赁房发展计划,通过建立柔性调整机制,变廉租房、经济适用住房两大体系为廉租房、经济适用住房、公共租赁房三大体系,努力为“夹心层”群体提供有切实保障的住房。鼓励产业园区和符合条件的企事业单位投资建设公共租赁住房,用于解决本单位就业人员住房困难。企事业单位建设的公共租赁住房享受国家和省的补助资金,行政事业性收费和政府性基金全免,经营性收费减半的优惠政策。将公租房建设列入地方财政预算,从土地出让净收益中划出一定比例。将保障性住房支出纳入地方政府财政预算,由人大监督政府支出。借鉴《廉租住房保障办法》,通过年度财政预算、住房公积金增值收益余额、土地出让净收益中安排、社会捐赠等多渠道解决公租房保障资金问题,还要积极探索建立保障房建设投融资平台。对公租房参照廉租住房、经济适用住房建设,免征行政事业性收费和政府性基金;由政府或政府认定的单位新建、购买、改建的住房作为经济租赁住房,给予相应的税费减免。

4、整合力量,推动优势企业进行公共租赁住房的开发经营

目前各地的公共租赁住房都是以财政投入为主,政府作为主体,几乎包揽了出资建设、组建公司、进行后期管理等全部工作,留有明显的计划经济痕迹。长春市在推动这项工作中,要充分考虑公共租房投入大,回报周期长特点,借鉴重庆市的经验,选择一些资质比较好的国有大中型房地产公司,让他们退出商品房开发领域,成为专门负责公租房的建设、管理、运营与维修的主体。要尽力避免公共租赁住房建设、供应和管理,都由某一国企单独承担情况的发生。还要坚决避免政府扶贫困难企业情况的发生,对于那些资本实力不足、资质条件不好的企业要坚决杜绝其进场。要积极推动资本金充足、治理结构完善、运作规范、自身经营性收入能够覆盖贷款本息的房地民营企业参与建设。由于公共租赁住房不以盈利为目的,需要政府协调相关部门对其进行资金投入和给予相应的优惠政策,允许负责其公共租赁住房经营和后续管理,并在征集土地、开发融资和税收等方面给予相应优惠政策支持。

5、大胆创新,探索和开拓保障性住房建设投融资新渠道

目前我市国有金融机构绝大多数没有进入保障性住房建设领域,民间资本担心获利不足不愿插足。因此,建立以政策性房地产金融机构为主导、互助性房地产金融机构为补充的公共住房金融系统势在必行。近日央行、银监会共同发布的《关于认真做好公共租赁住房等保障性安居工程金融服务工作的通知》,国家发改委也出台了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》,支持符合条件的地方政府投融资平台公司和其他企业,通过发行企业债券进行保障性住房项目融资。两项通知开辟了借用市场化手段破解保障房建设融资难题的新渠道,长春应有所动作,一是切实做好融资平台规范清理和运营管理工作,时机成熟时建立专门的保障性住房融资平台,统一管理保障性住房建设的资金筹集和使用。二是在金融管理部门和金融机构的支持下,积极研究和探索保障性住房建设投融资新模式和丰富承贷主体的有效路径,为金融机构开展金融创新支持保障性住房建设奠定基础。三是探索构建地方政府担保与商业性保险相结合的住房金融保险体系,建立金融支持保障性住房风险补偿金制度,有效降低金融机构信贷风险,对参与保障性住房建设的金融机构给予财政贴息、税收优惠,确保金融支持的商业可持续性。还要积极探索对建设公共租赁住房的企业长期性经营贷款,解决这些企业运行资金不足的问题。

 

 

 

 

 

                     责任编辑:刘一娜

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